2014基督教焦点回顾(十)：宗教法治“开启新征程”

“依法治国”如同一股清风，自1997年前中共十五大会议之后，14年来吹进了我国社会的各个领域，其中也包括宗教界。今年10月20日至23日举行的中共十八届四中全会上更是首次将“依法治国”设为讨论专题。紧随其后，有关宗教领域立法的探讨此起彼伏，蔚然成风。

十八届四中全会后，宗教立法成为热点

四中全会刚结束不久，10月27日，全国政协民族和宗教委员会举行宗教界委员反映社情民意座谈会。委员们提出，中共十八届四中全会强调要依法治国，落实到宗教领域，就是要进一步推进依法管理宗教事务。为此，有必要结合时代发展，进一步修订完善《宗教事务条例》。

10月30日，一个以“宗教事务管理法治化”为主题的研讨会就在北京召开。参加这一研讨会的有来自中央统战部、中央党校、中央社会主义学院、甘肃省委统战部、新疆维吾尔自治区政协、中国社会科学院、中央民族大学、兰州大学、西北民族大学、甘肃社会科学院等单位的领导、专家学者共30余人。

11月7日，国家宗教局局长、同时在十八大期间递补为中央委员会委员的王作安在《人民政协报》上发表《在法治轨道上推进宗教工作》一文，他根据十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要积极推进宗教立法、适时修改《宗教事务条例》、依法管理宗教等。

11月22日，为期一天的“开启宗教法治新征程，学习十八届四中全会精神座谈会”在北京举行。此次座谈会由普世社会科学研究所举办，邀请了全国各地包括法学专家、宗教人士等10多位发言人共同围绕会议主题进行交流探讨。

12月26日，由中央统战部、国家宗教局、国务院法制办主办的《宗教事务条例》公布10周年座谈会召开，中央和地方有关部门、全国性宗教团体负责人参加了座谈会，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东出席座谈会并强调要牢固树立法治思维和法治观念，坚持在法治轨道上推进宗教工作，提高依法管理宗教事务的水平。此次座谈会被CCTV1晚间新闻报道。

30多年来，我国宗教法治建设走过的历程

多名学者认为，我国的宗教法治建设正式开始于1982年。那一年，中共中央印发了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（又称19号文件），明确指出：“宗教问题上的矛盾已经主要是属于人民内部的矛盾”，“尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策”。文件还首次提出要制定“宗教法规”的工作思路，提出“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界人士的充分协商，制定切实可行的宗教法规”。

1986年，国务院宗教事务局（即现在的国家宗教事务局）提出各省可结合当地情况，制定地方性宗教法规，由地方颁布试行。

1987年，中共十三大提出要加强法治建设，国务院宗教事务局成立“宗教法起草小组”，将宗教立法列入该局当年的工作计划。同年，宗教界开始主动参与宗教立法进程，全国政协宗教委员会召开宗教立法座谈会，讨论宗教人士主持起草的宗教立法草案。

1988年，广东省颁布了“宗教活动场所行政管理规定”，在全国率先制定了关于宗教问题的地方政府规章。此后，全国各省市自治区相继出台了各地关于宗教问题的地方法规与规章。

1989年，佛教领袖赵朴初与基督教领袖丁光训将其联合起草的《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望尽快开始立法程序，表明了宗教界积极要求实行宗教法治的立场。不过，该草案提出之后，受到了冷遇，惨遭“搁置”。

1991年，中共中央和国务院发布《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（即1991年6号文件）。这是继1982年19号文件之后，中共中央再次发出关于宗教工作的文件。该文件明确了政府是管理宗教事务的主体，管理依据是“法律、法规和政策”，管理性质是“行政管理和监督”。1993年11月，时任中共中央总书记的江泽民在6号文件的基础上，加上“依法加强对宗教事务的管理”。

1994年，国务院颁布了《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。

1998年，“国务院宗教事务局”改名为“国家宗教事务局”。

2001年，中共中央、国务院召开全国宗教工作会议，继续强调“依法管理宗教事务”。

2002年，中共中央、国务院发出《关于加强宗教工作的决定》（2002年3号文件），重申要“加强宗教立法工作，加强宗教法治建设”。

2004年，国务院发布《宗教事务条例》，并于2005年3月1日开始实施，这是迄今为止中国有关宗教问题的第一部综合性行政法规。

此后的几年里，作为实施《宗教事务条例》的配套措施，国家宗教事务局相继出台了《宗教活动场所设立审批和登记办法》，《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》、《藏传佛教活佛转世管理办法》、《宗教院校设立办法》、《藏传佛教寺庙管理办法》、《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》等一系列有关宗教管理的行政规章。

政界对宗教立法态度的明确

从1982年政府首次谈到制定宗教法规算起，至今已经走过30几个年头，的确取得了很多进展。这期间，有关宗教方面的法规和规章出现了60余部，其中包括行政法规2部、部门规章11部、地方性法规和政府规章60余部。不过，一方面这些都是行政法规；另一方面，在司法实践中，宗教问题仍存在着许多无“法”可依、无“法”可治的现象。

尽管宗教界和学术界很早之前就提出宗教立法的需要，政府部门对宗教立法的态度却一直没有明确。2011年11月份，国家宗教局局长王作安在接受凤凰卫视《问答神州》吴小莉专访，谈到宗教法的问题时曾表示，时机还不成熟，还不到讨论的时候。当时他说：“可以说这个建议是好的，咱们先从下面走，积累经验，最后等到条件成熟的时候，再来讨论这个问题。”

直到2014年十八届四中全会探讨“依法治国”的主题后，国家宗教局局长王作安在《人民政协报》上发表的《在法治轨道上推进宗教工作》一文，才让人们看到政府部门在宗教立法上的决心。王作安在这篇文章中表示：“同宗教工作面临的新形势新任务相比，同形成完备的宗教事务法律规范体系的要求相比，同宗教界人士和广大信教群众的期待相比，宗教立法工作还存在不适应、相对滞后的问题，必须按照全面推进依法治国的要求，从宗教工作实际出发，积极稳妥地推进宗教立法工作。”

王作安局长在这篇文章中还指出，“建设宗教事务法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”并表示，“宗教立法要抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法，完善立法工作机制和程序。”同时，他还坦诚，修改10年前颁布的《宗教事务条例》已经势在必行，“要通过修改《条例》，使宗教领域重点方面和关键环节有法可依，相关制度更加完善，相关规定更具针对性和可操作性，促进宗教事务的规范化管理，更好地保护宗教界合法权益。”

在12月26日举行的《宗教事务条例》公布10周年座谈会上，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东再次指出，“要坚持立法先行，提高立法质量，努力形成完备的宗教法律规范体系。要依法妥善处理涉及宗教因素的社会问题，促进宗教关系和谐。”

学术界多年的呼吁

政界对宗教立法态度的明确，在学术界得到了异口同声的赞同。北京普世社会科学研究所所长刘澎教授认为，“中共十八届四中全会的决定开启了我国宗教法治的新征程。”原中国佛教协会综合研究室主任徐玉成希望，“早日将宗教立法列入全国人大立法议程”。河南中医学院的乔飞教授认为，实现宗教权利的法律保护是一件必须而紧迫的事情。人民大学副教授、哲学博士魏德东则肯定地说，“设立专门的‘宗教法’，总体利大于弊，而且时机已经成熟，时不我待。”

早在十八届四中全会召开之前，6月21日，中国人民大学就以“行动中的中国宗教法治——纪念《宗教事务条例》颁布十周年”为题召开学术研讨会，探讨宗教活动该如何由法律这一现代社会最有力的社会治理手段调控的问题。7月17日至18日举行的“第11届宗教社会科学年会”也以“现代化、法治化与宗教界发展”为主题，将《宗教事务条例》研究作为重要话题。

事实上，多年来学术界有关宗教立法的呼吁从未停止。10多年前，刘澎教授就组织“宗教与法治”研讨会，并于2010年开始开办每年一期的“宗教与法治暑期培训班”。刘澎认为，尽管中国早已建立了包括宪法、法律、行政法规与行政规章、地方性法规与政府规章、民族自治地方法规与规章等五个层面八个级别在内的一套庞大的宗教立法体系，却缺少一部宗教基本法，中国宗教管理体制存在许多困境，要想走出这些困境，就需要一部《宗教法》。

刘澎认为，要在宗教领域内建立完善的法律体系，首先要设立《宗教法》。《宗教法》是宗教法治的关键。设立《宗教法》不是为了用法律强化旧的宗教行政管理体制，而是为了贯彻落实十八届四中全会精神，落实宪法关于保护公民宗教信仰自由的规定，改革传统的宗教管理体制，实现宗教自由、政教分离、宗教法治，调动信教群众的积极性。

乔飞表示：“宗教是国家和社会的正能量，用法律保护宗教权力，符合人类的本性，符合世界的潮流，更符合法治建设的大方向，是利国利民的大善举。”并且我国已经加入了20多个国际人权公约，其中很多与宗教信仰自由有关系，而且我们作为联合国常任理事国，联合国人权宣言第18条对宗教信仰自由有明确规定，我们作为这样一个大国，履行国际公约，可以彰显我国的大国形象。他认为，“在当代，我们把宗教纳入法治建设的领域是非常必要，也是非常合理，也是非常应当的事情。”

魏德东引用美国当代法学家哈罗德·J·伯尔曼的话指出，“宗教对于法治具有重要的积极意义”。他认为，宗教界理应能够为建立法治信仰，建设法治中国做出独特的贡献。他分析了一系列有关纪念活动后发现了一个共识，这就是在《宗教事务条例》颁布实行10年之后，希望国家能全面系统地总结宗教事务法治化的经验，百尺竿头更进一步，在条例的基础上尽快建立一部“宗教法”，以与依法治国、依宪治国的大时代相适应。这一期待在一些政府部门的会议上表达得比较隐晦，在一些学术会议上已经是大声疾呼。

华东师范大学社会学系教授李向平认为，唯有做到真正的依法管理，才能切实推进宗教事务的“社会化管理”。而宗教事务的社会化管理，实际上就成为了当代中国宗教政策及其管理体制进行改革的基本出发点。唯有宗教管理方式与宗教信仰的实践方式能够呈现去政治化、以及社会化的管理形式，宗教管理制度的法治化才有可能。

宗教立法的难点和挑战

国家宗教事务局局长王作安认为，“运用法治思维和法治方式推动宗教工作”是当前和今后一个时期宗教工作的重大任务。他认为提高宗教立法的质量非常关键，要推进科学立法、民主立法，完善立法工作机制和程序；要根据宪法精神，按照国家整体立法规划，从宗教工作实际出发，研究制定近期和中长期宗教立法规划；要不断增强法规规章的及时性、系统性、针对性、有效性；要继续完善相关配套制度，做好与其他领域法律法规的衔接，并积极推动完善其他法律法规中涉及宗教事务方面的内容。

此外，王作安还指出，推动宗教工作法治化的重点是保证相关法律法规严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，为行而不返”。宗教工作部门要规范行政行为，严格依法办事，自觉接受监督，依法全面履行管理宗教事务的职能。宗教界人士和广大信教群众也要提高学习法律的自觉性，进一步树立法律意识，自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，发挥在法治建设中的积极作用。各宗教团体也要建立健全的章程和各项教规制度，把宪法和法律法规的基本精神融入到规章制度中，充分发挥教规制度对宗教教职人员和信教群众的行为引导、规则约束、权益维护的作用。

中国人民大学常务副校长兼副书记王利明教授指出，在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，宗教活动该如何由法律这一现代社会最有力的社会治理手段调控，宪法规定的宗教信仰自由的内涵是什么、应采取何种法律运作机制确保实现，这些问题既是法理学、宪法学学者研究的传统领域，更在民法学、行政法学、刑法学、经济法学、社会法学等部门法研究中具有愈益突出的地位。像当前面临的宗教财产保护、宗教场所法人资格确认、邪教组织刑事处理、宗教慈善法律调整、宗教文物开发保护、宗教文化教育事业的传承发展、民族宗教习惯在纠纷解决中的作用、宗教极端主义暴恐犯罪的依法惩处等问题，在很大程度上影响着社会的可持续发展，事关民族团结与政治稳定大局，值得我们深入研究。

中国政法大学宗教与法律研究中心主任俞学明指出，我国当前的宗教生态正处于激烈的变化发展中，宗教法治的整体设计和逐步落实任重而道远。如何从梳理宗教与社会的基本关系出发，在治国理政的大框架下重新思考宗教法治的具体内容和实施方式，是当下基础理论建设和整体方案设计的大问题。他认为，当前的宗教治理体系模式下，人们对宗教与政治、宗教与法律两重关系常混为一谈，宗教与社会的关系则被遮蔽于政教关系之下，因此往往把宗教管理部门与宗教信仰者的权益保护对立起来，从而造成彼此间的隔阂，进而激化社会矛盾，影响信仰权益的真正落实。坚持依法治理，用法治思维和法治方式化解社会矛盾，意味着要区分不同宗教事务的归属，厘清政治、法律在处理宗教事务中的界限，让法律成为治理宗教与社会关系的基本方式。他还认为，我们应致力于培养一支具有法治文化理念，具有宗教学素养和法律素养的专业队伍，在政府及相关部门中发挥积极作用，来确保党的全面推进法治建设纲领在宗教法治进程中的落实。

魏德东指出，宗教工作遇到的一个重要挑战就是与社会其他部门的权益之争。《宗教事务条例》对宗教界内部比较有效，但对于非宗教部门的约束力就大打折扣，人家说我们不属于宗教事务，你如何用宗教事务条例予以规范？如宗教界与文物界的矛盾，至今为止，无数的珍贵宗教文物都被文物部门束之高阁；又如假宗教活动场所的出现，旅游公司在佛教寺庙设置功德箱。哪些属于宗教部门管、哪些属于文物部门管、哪些属于工商管理部门管，需要一部涵盖全社会，为全体国民所必须遵守的有关宗教事务的法律。

刘澎认为，要把公平、公正、公开的原则贯穿于宗教立法的全过程，宗教不仅要立法，而且要开门立法、科学立法、民主立法，要让广大群众参与到立法过程中来，充分听取大家的意见。要坚持立、改、废、释并举，建立和健全中国特色的中国宗教法律体系，这是一个艰巨的任务。他还指出，尽管我国宪法第36条对公民的宗教信仰自由权利做了明确规定，但是由于我国没有国家立法机关通过的《宗教法》，公民信仰自由权利无法落实。他认为，要以宪法为基准，撤销和纠正过去各地设立的有关宗教问题的违宪违法的行政文件，这对促进我国宗教领域的法治，具有极其重要的现实意义。只有做到了这一点，才有可能在宗教领域内维护宪法尊严、保证宪法的实施。

刘澎还认为，要从立法体制的设计上保证立法质量。就宗教领域而言，《宗教法》是什么性质的法？此外，长期以来，许多地方的官员在处理宗教问题时，存在着两种错误倾向：一种是不作为，另一种倾向是乱作为。要纠正宗教领域内政府官员的这两种错误倾向，就需要严格落实四中全会的规定，做到行政机关既要依法履行自己的职责，又不能法外设定权力，滥用权力。要推行权力清单制度。各级政府管理部门在宗教问题上有什么权力，能干什么、不能干什么，要清楚地写下来，向全社会公示。

小结

自上世纪80年代以来，中国主流的宗教观从“宗教鸦片论”向“宗教文化论”、“宗教适应论”以及正在酝酿成熟中的“宗教法治论”的转化。早在上个世纪80年代初，宗教界已经有宗教立法的强烈呼声，甚至已经在起草文本。20多年的时间里，宗教界和学术界的呼声不断，直至2014年，政府部门终于明确宗教立法的立场。国家宗教事务局局长王作安在2014年底所召开的“2015年全国宗教工作会议”上再次表示，“新的一年将是宗教工作十分重要的一年，要坚持按宗教规律做好宗教工作，坚持用法治方式推进宗教工作。”正如多位学者所发出的感叹：“2014年开启了宗教法治的新征程。”“总结《宗教事务条例》的实施经验，开启“宗教法”的立法进程，当属我们对2015年的最大期待。”